IIGF观点|全国碳市场第二个履约周期工作安排出炉，数据质量
全国碳市场第一个履约周期圆满谢幕，第二个履约周期的各项工作安排也于近日公布。生态环境部2022年3月15日发布了《关于做好2022年企业温室气体排放报告管理相关重点工作的通知》(下称“工作通知”)，要求各省、自治区、直辖市的生态环境厅(局)加强企业温室气体排放数据管理工作，强化数据质量管理。本文通过对比2021年与2022年的《工作通知》，明晰碳市场第二履约周期的工作重难点，特别是基于第一个履约周期内碳市场暴露的数据造假问题，2022年的《工作通知》在工作方法、核算指南方面均作出了针对性地调整。
一、事件概览：全国碳市场第二个履约周期工作安排出炉
新版的《工作通知》针对发电行业提出的重点工作包括重点企业排放数据的报告、排放报告的第三方核查、对核查机构的强化管理、数据质量控制计划的更新、2022年度重点排放单位名录的确定公开以及日常监管的加强。此外，针对其他尚未纳入全国碳市场的石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、民航的重点企业，生态环境部也对其温室气体排放的报告与核查做出了详细要求。
值得注意的是，重点排放企业需要在2022年3月31日前通过环境信息平台，公布全国碳市场第一个履约周期(2019-2020年度)经核查的温室气体排放相关信息，具体包括企业基本信息、机组及生产设施信息、低位发热量和碳含量的测定方法、排放量信息、生产经营变化情况、技术服务机构情况、履约清缴情况等。实际上，去年初印发的《碳排放权交易管理办法(试行)》在第二十五条中便明确规定，重点排放单位编制的年度温室气体排放报告应当定期公开并接受社会监督，但后续发布的2021年工作通知并未对此做出规定。企业碳排放信息的网络公示对于促进碳市场的平稳高效运行具有重要意义，既有利于形成有效的群众监督，增加企业造假难度，也有助于利用公开透明的碳配额供需信息，促进碳市场价格发现效率的提高和交易流动性的提升。
与2021年3月29日发布的《关于加强企业温室气体排放报告管理相关工作的通知》相比，2022年的工作通知在工作要求和时间安排上体现了延续性，比如对排放报告、报告核查的要求基本保持不变，两项工作的截止时间节点也沿用了去年的3月31日和6月30日。与此同时，在纳入企业门槛上，依然以2.6万吨二氧化碳当量为标准，将2019-2020年间任一年份温室气体排放达标的电力企业作为全国碳市场的重点排放单位进行管控。对于此前呼声很高、被认为有望很快被纳入全国碳市场覆盖范围的钢铁、有色和建材行业，则将延续去年的规定，仅需于9月30日和12月31日前分别完成碳排放数据的报告与核查，无需参与实质的交易和履约清缴。与之类似的还有石化、化工、造纸和民航等行业，预计这些行业都将在“十四五”期间逐步成熟后纳入全国碳市场。
二、重点强调：针对检测报告核查的环节，努力提升排放数据质量
在保持一定政策连贯性的同时，今年发布的管理工作通知也针对去年碳市场中暴露出来的MRV体系不健全、排放报告数据质量不佳的问题进行了针对性的调整。根据2022年3月14日发布的《生态环境部公开中碳能投等机构碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例(2022年第一批突出环境问题)》，去年底生态环境部组织31个工作组开展碳排放报告质量专项监察，发现第三方碳核查服务机构存在篡改伪造检测报告、制作虚假煤样、报告结论失真失实等突出问题，危害碳市场的平稳健康运行。4月8日下午，碳达峰碳中和工作领导小组办公室召开电视电话会议，通报碳市场数据造假有关问题，部署严厉打击碳排放数据造假行为、推进碳市场健康有序发展工作。
有鉴于此，今年的工作通知中明确提出要加强对核查技术服务机构的管理，包括对编制2019-2021年核查报告的技术服务机构的工作质量、合规性、及时性等进行评估，并将评估结果于2022年7月30日前通过环境信息平台向社会公开。对第三方核查服务机构的评估和公开将有力地约束这些机构的行为，督促其尽职勤勉地核查企业的碳排放报告，提升碳排放报告的真实性、准确性和完整性。
除了直接针对第三方机构的管控措施以外，生态环境部还从分支机构监管职能的落实入手，组织市级生态环境主管部门按照“双随机、一公开”的方式，对名录内的重点排放单位进行日常监管与执法，并要求市级生态环境主管部门在每个季度后第一个月的中旬向生态环境部报告上一季度日常监管工作的执行情况。定期、高频的报告制度将对碳市场监管体系的常态化、高效化运行起到积极的促进作用，帮助夯实碳市场有效运行的数据基础。
此外，工作通知还在保障措施的部分提出要求，各地方应当对碳排放数据质量监督帮扶专项行动中通报的典型案例进一步核实整改，加强对被通报的重点排放企业、第三方核查机构、检验检测机构的监管力度。其中，将被通报的重点排放单位列为日常监管的重点对象，对查实的有关违法违规行为依法从严处罚。对于被通报的核查技术服务机构，各地方应审慎委托其承担2021年度核查工作。对于被通报的检验检测机构，各地方应审慎采信其碳排放相关检测报告结果。
更重要的一点是，今年的工作通知针对碳排放数据的质量控制提出了更具操作性也更有约束力的流程规范，要求企业逐月向环境信息平台报送相关数据及原始凭证。根据《企业温室气体排放核算方法与报告指南发电设施(2022年修订版)》的要求，发电行业的重点排放单位自2022年4月起，需要在每月结束后40日内，通过环境信息平台对碳排放量核算相关的参数数据、加盖CMA资质认定标志的检测报告、发电设施的生产数据进行存证。利用数字化系统的手段对煤样送检结果进行月度存证，可以防止造假行为，并且将繁琐的资料收集鉴别工作化整为零，大大降低了年终碳核算与碳核查的工作复杂性，为碳市场数据质量的提高注入了技术支撑。与此同时，月度燃料消耗量和月度供电量等投入产出信息的定期报送能有效地帮助重点排放企业建立起数据定期报送制度，特别是对于那些不具备信息系统建设和专业碳资产管理能力的中小发电企业而言，这一点尤其重要。
最后，鉴于碳市场数据质量工作的重要性和艰巨性，以及多项新增工作要求可能会对全国碳市场各参与主体造成一定的工作负担，阻滞工作进度的按时推进。因此生态环境部在工作通知中对于配额核定和清缴履约的截止时点暂未做明确限定 ，而是根据碳市场管理工作的实际情况以及数据质量提升计划的执行效果，另择时间进行公布。这充分反映出碳市场监管层对于MRV数据质量的高度重视，坚信准确可靠的数据才是碳排放权交易市场有效规范运行的生命线。
三、细节对比：排放核算指南中的细节调整
新版排放核算指南 明确了用于生产的核算边界，充分融入碳中和概念，强调了元素碳测量的获取、检测、保存等环节的标准化和披露，同时在信息披露中体现了鉴证的思想，确保了披露信息的科学性、可行性与可比性，有效促进社会产业绿色发展、绿色转型，助力“双碳”目标实现。
(一)发电企业的碳排放核算边界及排放源更为明确
新版排放核算指南中将除尘装置纳入了发电设施的核算边界中，明确提出厂内其他辅助生产系统(如化验、机修、库房、运输等)及附属生产系统(如生产智慧、食堂、浴室等)不囊括在发电设施的核算边界中。
新版排放核算指南中明确将脱硫脱硝装置使用化石燃料加热烟气的二氧化碳排放列为排放源之一，并将污泥归为垃圾中的一类，计算其焚烧发电机等燃料中化石燃料产生的二氧化碳排放，同时比旧版排放核算指南 增添一项统计指标，要求企业计算生物质发电机组、垃圾(含污泥)焚烧发电机组的掺烧化石燃料热量年均占比。新版指南更为明确了核算边界和排放源，增强了碳排放披露数据的可比性。
(二)新版化石燃料计算排放量的公式更为科学、合理
新版排放核算指南中将化石燃料燃烧分为开展元素碳实测、燃煤元素碳实测及未开展元素碳实测的或实测不符合指南要求等三类情况，对于三类不同的化石燃料燃烧实测类型匹配不同的测算公式，相比旧版排放核算指南中对于所有化石燃料燃烧运用同一条公式，新版的公式更科学、合理，更具有可行性。
表 1 新旧版化石燃料燃烧排放核算公式对比
新版排放核算指南中明确了化石燃料消耗量是根据排放单位用于生产的能源实际测量值来确定的。同时在统计上参考了国家标准，规范了能源消耗量的统计，表明能源消耗量的统计要符合GB 21258和DL/T 904的相关要求，非生产使用的、基建和技改项目建设以及副产品利用所使用的能源不纳入统计范围内。除此之外，新版指南中约定了各种仪器的校验周期，规定了燃油、燃气消耗量的测量周期，对于不具备入炉煤测量条件的情况，采用不披露则解释的原则。
(四)细化了燃煤元素检测方法标准
新版排放核算指南中燃煤相关项目/参数的检测方法标准细化了制样和化验项目的检测方式。在制样项目上，新版指南分为人工制样和机械制样，补全了旧版指南中的制样方式；在化验项目上，新版指南罗列了五类型参数的测量分析方法，分别为全水分、水分灰分和挥发分、发热量、全硫、碳，对比旧版指南中以元素为分类参数的测量方法指引，新版指南所列示的测量分析方法更为简单易懂，更具可行性。新版排放核算指南还规范了燃煤元素碳含量的采样频率以及各种采样频率所匹配的计算方式。
(五)更新了电网排放因子以及发电量、供电量和厂用电量的计算范围与公式
新版排放核算指南按照最新的电网排放因子进行了更新，最新采用0.5810tCO2/MW·h。另外，强调了除尘及脱硫脱硝装置消耗电量需统计在厂用电量范围内，同时罗列了七种不计入厂用电的情况，全为非正式生产用电的情况。新版指南还更新了热电联产机组的供电量计算公式，并对月度生产厂用电量大于发电量情况下的供电量计算加以说明。
(六)更新了供热量和供热比的计算以及数据检测、获取的方式
新版排放核算指南中的供热量统计明确表示不包括烟气余热利用供热。在供热量数据获取上，界定了对外供热的范围，明确供热存在回水的计算方式，增加了蒸汽及热水温度、压力数据获取的优先序。另外，对锅炉向外直供蒸汽及锅炉无向外直供蒸汽两种情况下的共热比计算方式作出了更新和公式补充说明，说明了在部分参数不可获取情况下的计算方式。同时新版指南中明确指引企业按照计算公式计算月度和年度供热比数据，故供热比计算周期应为每月及每年。计算公式中相关参数的获取需符合国家相关标准的要求，使计算出的数据更为科学、规范，更具有可比性。
(七)更新了供电煤(气)耗和供热煤(气)耗计算公式及碳排放强度、运行小时数和负荷(出力)参数获取优先序
新版排放核算指南明确了供电煤(气)耗和供热煤(气)耗的计算公式，并说明在相关数据不可得时可简化计算使用另一公式计算供电煤(气)耗和供热煤(气)耗。同时，添加了相关设备设施的设计值/标称值作为相关参数获取方式，并将其列为排名第二的数据获取优先序。此外，删除了碳排放强度的数据获取优先序说明，细化说明在多台机组合并填报的情况下，运行小时数和负荷(出力)系数应如何计算、填报，加强了数据可比性。
(八)补充了数据质量控制计划执行的处理方式
若排放单位在测量设备未获得有效维护和校准的情况下测量数据，新版排放核算指南要求排放单位采取符合保守原则的处理方法处理测量数据。未获得有效维护和校准是指测量设备的维护和校准未符合计划、核算标准、国家要求、地区要求或设备制造商的要求。新版指南多方位考虑数据披露的合理性，在测量条件不能被满足的情况下，确保了数据质量。
(九)检测报告要求及保留机制更新
新版排放核算指南要求排放单位出具检测燃煤元素碳含量、低位发热量等参数的检测报告内容包括收到样品时间、样品对应月份、样品测试标准、收到样品重量和样品测试结果对应的状态，新版指南大量运用鉴证方式，要求排放单位保留相关检测报告和材料备查，其中日综合煤样和月缩分煤样留存一年备查，煤样应保存符合相关国家标准。对于未保留备查报告和资料的排放单位，新版指南建议排放单位选取指南中的缺省值保守处理，充分保证了数据的可追溯性与可比性。除此之外，新版指南鼓励排放单位创新技术以实现自动采集、分析及数据防篡改。
(十)定期报告和年度温室气体排放报告的要求更新
新版排放核算指南要求排放单位在定期报告的机组及生产设施信息中新增汽轮机排气冷却方式的披露要求；在活动数据和排放因子中增加了元素碳含量的披露指标。还在排放量信息中新增了一项披露指标，要求排放单位披露全部机组二氧化碳排放总量；要求排放单位披露编制温室气体排放报告的技术服务机构名称和统一社会信用代码；要求排放单位披露是否完成清缴履约情况等。
四、政策建议：碳市场各参与方需要齐心协力提升数据质量，促进市场发展
我国碳市场的MRV机制还存在不少改进的空间，在全国碳市场要纳入的八个行业中，电力已经属于基础数据比较好、核算比较容易的行业，其他行业的温室气体核算难度更大。在目前的情况下，需要监管部门、控排企业及第三方核查机构各司其职，形成监督、报告、认证的闭环，从计量、披露、审核等环节防范披露造假风险，维护碳市场稳定运行发展。
(一)加强顶层立法的处罚力度，强化地方监管严查数据造假
加强顶层立法，强化处罚措施。依据生态环境部发布的《碳排放权交易管理办法(试行)》，目前最多只能处以控排企业三万元罚款，且缺少对第三方核查机构的罚则，与动辄上百万元甚至上千万元的造假收益相比，无法对企业和第三方形成震慑。因此建议加快出台《碳排放权交易管理暂行条例》，提升碳市场上位法的法律层级和效力，加强对违规报告与核查的追责力度，形成对第三方服务机构和控排企业的有效约束。
强化地方监督，严查数据造假。各地区各有关部门需要高度重视碳排放数据造假问题，坚持问题导向，坚持“零容忍”，采取强有力措施，严查严处造假行为，形成强大震慑，坚决杜绝数据造假问题再次发生。建议强化检查督导，切实推进问题整改，严肃追究有关单位和人员责任，举一反三开展自查自纠，适时开展专项检查“回头看”。以整改落实为契机，建立问题发现机制，完善日常监管，强化责任追究，压实各方责任，推动我国碳市场健康发展、行稳致远。
(二)第三方核查机构
加强对核查人员的培训和管理。排放数据的核查依赖于现场人员对存证资料的核验以及范围内排放的完整计算，需要核查人员同时具有审计核证经验以及环境专业知识。建议第三方核查机构加强对核查人才的培训与把关，加强温室气体核查职业技能培训，明确核查人员的资质要求与上岗条件，从而确保核查人员能够独立、完整、高效、准确地完成各项核查工作流程，发现企业排放报告中存在的各项问题并出具有针对性的核查意见。
提升责任意识并优化内部管理流程。有一些第三方核查机构还存在不尽职履行核查义务，程序不合规或核查工作走过场的情况。相关核查服务机构需要认识到自身工作对碳市场有效运行乃至全国双碳目标实现过程中的重要地位，踏实努力地肩负起核查职责，并且通过机构内部管理流程的优化和规范，提升核查工作的效率与可靠性，切实担负起碳市场数据基础的保障职责。
(三)控排企业
按照《工作通知》要求，建立排放相关数据及凭证的存管制度。企业做碳盘查的时候，许多会由于自身能力建设不够，比如缺乏专业人员和存证保存制度，导致原始数据遗漏和错报的情况。建议控排企业按照《工作通知》的要求，建立起碳排放相关数据的定期报送制度，逐月向环境信息平台报送相关数据及原始凭证，将繁琐的资料收集鉴别工作化整为零，并且大大降低了年终碳核算与碳核查的工作复杂性。
加强企业内部条文约束，增强排放管理意识。控排企业需提高自身温室气体排放的管理意识。在碳中和背景下，科学、合理、准确地披露温室气体排放量是控排企业的义务。一方面，依据国家相关行业的温室气体核算指南建立内部温室气体排放测量、计算、披露体系，并将披露准确性纳入员工考核指标中，杜绝披露造假行为。另一方面将绿色、低碳融入自身企业文化，从管理层至基层加强低碳企业文化的宣导、培训，从思想上引导企业员工科学、准确披露温室气体排放数据。
原标题：IIGF观点 | 全国碳市场第二个履约周期工作安排出炉，数据质量监督管理成重中之重
